Alonso E. Illueca
Panamá, el campo de batalla entre Estados Unidos y China (tercer panelista)
Panamá: el campo de batalla entre EEUU y China (1,1 MB)
Creo que quienes me antecedieron, tanto César como Sergio, dieron una visión bastante precisa sobre la situación que afronta nuestra región, particularmente un escenario de competencia estratégica entre los Estados Unidos y China. Y yo les vengo a contar de una u otra forma el testimonio como observador en primera fila de lo que está sucediendo en mi país, en Panamá. Por eso he denominado a esta breve intervención que voy a hacer, “Panamá, el campo de batalla entre Estados Unidos y China”. Todos ustedes recordarán que cuando el presidente de los Estados Unidos, Donald Trump, tomó posesión del cargo, él dirigió un discurso de inauguración, un discurso inaugural, en el que el tema central del discurso del país que recibió más menciones no fue China, no fue Rusia, no fue Canadá, no fue Dinamarca, no fue Finlandia, sino Panamá.
Panamá fue mencionado en seis ocasiones a lo largo del discurso. Fue el país más mencionado. Y por si nos quedaba alguna duda de que no éramos lo suficientemente importantes, pues de sus primeras acciones de política exterior fue concentrarse en lo que él denominó retomar el canal de Panamá. Retomar el canal de Panamá que supuestamente había sido objeto de una interferencia agresiva de la República Popular China y que estaba bajo el control de la República Popular China. Es más, el primer viaje del secretario de Estado, Marco Rubio, fue a Panamá. Después se fue a hacer una gira por Centroamérica y el Caribe, pero el primer país que visitó fue Panamá. ¿Y por qué razón? ¿Cuál es la percepción de los Estados Unidos? Creo que luego de un año de crisis en la relación bilateral, luego de un año de mucha tensión, creo que en retrospectiva podemos hacer un análisis mucho más preciso. Hay una realidad que es innegable. Y esto de ninguna manera excusa las formas y hasta cierto punto, los pronunciamientos falsos que hizo el presidente de los Estados Unidos. Pero de una u otra manera, lo que sí es verdad es que Panamá durante muchos años estuvo de una u otra forma contribuyendo a la ampliación de la influencia de China dentro de la jurisdicción y que también se habían llevado a cabo actividades de expansión dentro de nuestro territorio.
Esto de una u otra forma responde a una pobre lógica estratégica del Estado panameño y es algo que desde Expediente Abierto, nosotros habíamos estado estudiando. Creo que el primer reporte que publicamos, que lo tengo por aquí, fue el año 2023. Se llamaba “La influencia de China en Panamá”, donde hacíamos un mapeo pormenorizado de todos los sectores donde China estaba ejerciendo influencia y que podrían generar preocupaciones en el ámbito geopolítico, pero que también podrían ir en detrimento de los intereses de nuestro país, de Panamá. ¿Por qué? Porque Panamá tiene un problema bastante serio. Panamá sufre lo que yo denomino debilidades estratégicas, debilidades que son utilizadas por un Estado revisionista como China y que son explotadas para su beneficio político.
El primer punto es el tema de la democracia. Normalmente, nosotros somos una democracia defectuosa. No lo digo yo, lo dice el Politiscore 2023 -2024, con una calificación de 6.91. siendo 10 lo más alto y menos 10 pues una autocracia o régimen autoritario o totalitario. En el Freedom in the World Report todavía somos un país relativamente libre. Pero tenemos serias deficiencias no en derechos civiles y políticos, sino en temas institucionales más serios, que no podría entrar a desarrollar más en sustancia. Sí les puedo decir rápidamente que 72 horas antes del proceso electoral en Panamá, nosotros no teníamos definida cuál era nuestra papeleta y esto fue en el año 2024. Y si a esto sumamos el rol que jugó la dictadura nicaragüense dentro del proceso electoral panameño, se vuelve la ecuación aún más preocupante. Nosotros fuimos objeto de interferencia directa en nuestro proceso electoral para favorecer a quien hoy es presidente de la República. Y eso lo dejo hasta ahí. Si seguimos con el Democracy Report 2025, nuevamente somos una democracia electoral, lo cual no es una señal de alivio, pero tampoco es una señal de alarma. Si nos vamos a la temática de los derechos humanos, sí, tenemos un buen récord en materia de derechos civiles y políticos, pero en cada examen periódico universal, Panamá es señalada por violar de forma bastante pronunciada derechos humanos de distintos grupos que conforman el Estado panameño. Y en materia de corrupción, que es un tema que China explota muy bien con la corrupción estratégica y con la introducción de capitales corrosivos, somos un país que marca muy por debajo de la media regional y muy por debajo de la media mundial. Marcamos 33 sobre 100. Es más, si revisan los índices de transparencia legislativa a nivel regional, se van a dar cuenta que el Parlamento panameño comparte los escaños más bajos juntos con países y que en los últimos 10 años han protagonizado golpes de Estado por el Parlamento. Así que eso es una reflexión que se las dejo sobre el tapete.
En ese sentido, yo creo que es importante, nuevamente, no en el interés de hacer un discurso exculpatorio del presidente Trump. Yo públicamente he dicho que las aseveraciones que él hizo sobre el control de China, sobre el canal, eran falsas. Lo que sí es que China de una u otra forma penetró ciertas infraestructuras a las puertas del canal, lo cual simbólicamente permite que un discurso como ese tenga calado no solamente en la reunión pública mundial, sino también dentro de Panamá. Vean esto, aquí hay cuatro fotos. La primera foto es de la entrada en la Riviera Pacífica del canal de Panamá. China apenas estableció relaciones diplomáticas con Panamá en el año 2017. Quería ser al lado de ese museo que hizo Frank Gehry, que es un museo muy bonito, espectacular. Su embajada está en la entrada del canal de Panamá. Es decir, que cada barco que transitase por el canal de Panamá iba a ver la bandera china. Yo siempre se los dije a las personas que me preguntaban, les decía: “ni siquiera Estados Unidos se atrevió a tanto”. Ni siquiera Estados Unidos, cuando controlaba el canal, tenía una bandera de ellos y su embajada en la entrada del canal. Lo segundo que hicieron fue este centro de convenciones que ven aquí a mano derecha. Es el centro de convenciones más grande de toda Centroamérica. También fue construido por una empresa china. Esta imagen también es muy poderosa, la imagen que va en la parte inferior izquierda. Van a ver dos puentes, un puente que todavía no se ha terminado y un puente que fue construido por los Estados Unidos de América cuando controlaban el canal de Panamá en los años 60. Ese es el puente de las Américas, un puente chico. Ese es el viejo orden. El nuevo orden es el puente que sigue, que lo está haciendo ahora mismo China, China, si no me equivoco, Checa, que están construyendo un puente, al lado del Puente de las Américas, que es el cuarto puente sobre el canal de Panamá. Y también hay otras infraestructuras interesantes como el control del puerto de Balboa y Cristóbal. El puerto de Balboa es este que ven también al lado del cuarto puente sobre el canal, que es uno de los puertos más grandes de todo el Pacífico.
Para los entusiastas sobre el Chancay, por ejemplo, en Perú, ese no compite ni siquiera en la capacidad de mover contenedores que tiene el puerto de Balboa. Lo mismo sucede en Colón, que tenemos un conglomerado de puertos que de una u otra forma compiten directamente con el conglomerado más importante en el Atlántico, en el Caribe, que es Santos, en Brasil. Y por último, esta imagen también me parece poderosa, que es el puerto que construyó China para cruceros también en esta misma franja de la Riviera Pacífica. Es decir, si ustedes toman en consideración que la ciudad capital de Panamá está en el Pacífico y que hicieron todas estas obras de infraestructura. Justo en la entrada del canal de Panamá la imagen era poderosa y no podía ser eludida. ¿Qué sucedió en conjunto con esto? Pues se firmaron cerca de 47 acuerdos, muchos de ellos fueron secretos. Hubo mucha presión por parte de Estados Unidos y organizaciones de sociedad civil para que se transparentaran. Finalmente se transparentaron, pero no pasaron por un proceso de aprobación ante la Asamblea Nacional ni de ratificación. También China se negó de forma reiterada a adherirse al protocolo de neutralidad del canal de Panamá. Y esto es importante porque el segundo usuario del canal de Panamá es la República Popular China. Y el hecho de que no reconozcan de forma fehaciente, estricta y rígida el régimen de neutralidad del canal de Panamá, a todas luces para la seguridad nacional de nuestro país, representa una amenaza. Sí han reconocido el régimen de neutralidad del canal de Panamá, pero únicamente a través de un comunicado o a través de diversos pronunciamientos a autoridades chinas. Lo importante aquí es que este régimen de neutralidad del canal de Panamá tiene a cuatro de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad, a 40 estados miembros, y el único estado que es miembro permanente del Consejo de Seguridad y no se ha adherido al mismo es China.
El tema que está ahora mismo en boga, el tema del que todo el mundo está hablando es el tema de Hutchinson Port. Como ustedes bien saben, luego de las tensiones diplomáticas entre panamá y Estados Unidos y entre Panamá y China y entre China, Panamá y Estados Unidos, se anunció un mes luego de que el presidente Trump había tomado posesión del cargo que Hutchinson Ports Holdings estaba vendiendo su conglomerado de puertos que abarcaba todo el globo terráqueo a un conglomerado de empresas liderados por la empresa BlackRock, la empresa estadounidense que también se había entrado en una suerte de partnership con MSC, con Mediterranean Shipping Company. Este acuerdo, pues a ojos de la mayoría de los analistas panameños, ponía fin a la disputa, pues de una forma bastante lacónica se le estaban vendiendo los puertos que eran inicialmente de propiedad de una empresa hongkonesa a una empresa estadounidense y con eso, de una u otra forma, se disuadía las preocupaciones estadounidenses en torno al control de China por el canal.
¿Qué sucedió? Pues ante la pérdida de un activo que China consideraba de valor estratégico desmesurado, China decidió parar la transacción. China a través de sus leyes antimonopolio, las leyes de seguridad nacional y las leyes de relaciones exteriores, puede impedir bajo preocupaciones estratégicas y de seguridad nacional, que una transacción como la de esta naturaleza se lleva a cabo. Y la principal preocupación no era el puerto que tenía Hutchinson en México, ni mucho menos el que tenía en las Bahamas, ni ninguno de los que tenía en África. La preocupación principal era perder los puertos a la entrada del canal de Panamá. Y esto porque había sido así, porque de una u otra forma esto coincide muchísimo con el proceso de liberalización de Hong Kong. Yo creo que ustedes deben recordar que Hong Kong fue entregado a manos chinas en el año 1997, luego de la firma del comunicado conjunto sino-británico, que establecía que de una u otra forma esta isla iba a ser entregada al gobierno chino, pero que China tenía un compromiso de mantener el status quo en la isla hasta el año 2047. Ese mismo año, Panamá hizo una licitación pública internacional en la que resultó elegida la empresa C .K. Hutchinson Holdings para operar los dos puertos a las entradas del canal de Panamá, el puerto de Balboa y el puerto de Cristóbal.
En ese momento, pues la fiebre que había en Occidente era que Hong Kong iba a ser un ejemplo poderoso para China y iba a causar una suerte de efecto dominó. Con un Hong Kong liberalizado, China se iba a liberalizar. En ese momento nadie criticó mucho la decisión, simplemente parecía ser algo interesante en tema de apertura. Acuérdense que China en ese momento estaba en negociaciones para entrar a la OMC, tenía un estatus de nación favorecida, aprobado por el Congreso estadounidense, entre otras cosas. Es decir, no había preocupación. El tema y la falta de cálculo estratégico viene después, porque esta concesión era por 25 años. Cuando la concesión se iba a vencer, Panamá decide de forma automática renovar la concesión sin tomar en cuenta lo que estaba sucediendo en Hong Kong. Las protestas sobre la ley de extradición, la injerencia de China dentro de los asuntos hongkoneses y la desaparición del modelo una China, dos sistemas. Ese proceso y liberalización de Hong Kong no fue tomado en cuenta por las autoridades panameñas y precisamente se dio una extensión del contrato, lo cual a ojos de muchas personas puede también ser considerado como algo a lo mejor un acto de corrupción estratégica. También esta empresa había enseñado prácticas bastante contrarias a las leyes del mercado, particularmente con el puerto de Corozal, que era un puerto que se quería desarrollar por empresas mayoritariamente estadounidenses, también en la Riviera Pacífica del Canal de Panamá, al cual Hutchinson se opuso de la forma más enérgica posible, incluso llegando a acciones de litigio.
Así que en eso, nuevamente, no estábamos ante un actor 100 % benigno. ¿Qué sucedió? Luego de que China para la transacción en el año 2025 y entra en una suerte de impase, pues empiezan a dar negociaciones entre CK Hutchinson Holdings y el consorcio liderado por BlackRock. Ahí es donde interviene el Estado chino, diciendo que estaba dispuesto a permitir que la transacción continuase siempre y cuando BlackRock aceptase incluir dentro del consorcio a Cosco. Ahí había otra preocupación. ¿Por qué China quería incluir a Cosco dentro de la transacción? Porque de una u otra forma ellos reconocían que el canal tenía un valor estratégico o tiene un valor estratégico muy importante para ellos y los puertos aún más. Y ellos sentían que teniendo una participación accionaria en los puertos panameños se aseguraban acceso al canal. Esto por supuesto que fue rechazado por los Estados Unidos y también en su defecto por las empresas que estaban involucradas en la transacción.
En paralelo, Panamá instituyó un proceso a nivel interno en contra de CK Hutchinson Holdings y de Hutchinson Ports. Se pidió la declaratoria de inconstitucionalidad de los contratos y de las leyes que le otorgaban control a Hutchinson Holdings sobre los puertos de Balboa y de Cristóbal. Hace poco más de dos meses la Corte Suprema de Justicia de Panamá declaró esos contratos como inconstitucionales. Y esto de una u otra forma ha venido con un aluvión de orden diplomático para Panamá. ¿Por qué? Porque se entiende por parte de los chinos en este momento de que Panamá tomó esa decisión debido a presiones de los Estados Unidos. La decisión de inconstitucionalidad no entra en la sustancia, a mi juicio, de lo que debió haber sido su racionamiento, particularmente porque hay una norma constitucional que prohíbe a un Estado extranjero ejercer control de los puertos. Para mí, el caso era bastante evidente cuando China decide truncar la transacción entre BlackRock y Hutchinson. En ese momento quedó demostrado que China ejercía control sobre los puertos. Al ejercer control sobre los puertos, Panamá tenía el argumento constitucional para quitarle los puertos porque violaba la constitución panameña.
Pero ese no fue el argumento que Panamá utilizó. Panamá está en una posición ahora mismo muy complicada porque está tratando, debido a los múltiples factores que ya se mencionaron por quienes antecedieron, de balancear entre China y los Estados Unidos. Eso ha producido que se lleven a cabo narrativas incendiarias y también que China empiece a tomar represalias en contra de Panamá. Entonces, ¿cuál es la clave ahora mismo? Ahora mismo, y con esto cierro, Panamá necesita empezar a controlar la escalada. Es algo que está haciendo China muy bien. Luego de la decisión de la Corte Suprema de Justicia de quitarle el puerto de Cristóbal y de Balboa a CK Hutchinson Holdings, vino una respuesta por parte de China. China dijo que Panamá sufriría las consecuencias de esta decisión. La respuesta panameña no fue la mejor. Panamá, lejos de simplemente dejar el asunto como algo zanjado, decidió tomar una postura más bien combativa. Hay dos clips interesantes que me hubiese gustado reproducírselos. Uno de esos es el presidente de la República de Panamá diciendo en conferencia de prensa que a lo mejor China necesitaba más a Panamá de lo que Panamá necesitaba a China. Y después tuvimos unas declaraciones del ministro de Finanzas que decía que en la relación bilateral entre Panamá y China no habían beneficios para Panamá.
Ante esos dos empujones, o lo que China percibió como empujones, la respuesta de China no se hizo esperar. Y fue una respuesta muy interesante, nos enteramos de ella por parte de un medio estadounidense que a veces es tendiente a expresar teorías de conspiración, pero esta, según mi análisis, no es una de esas. Funcionarios chinos y de Cosco Shipping Company se acercaron a la embajada de Panamá en Grecia. Aquí una nota a pie de página. La embajada de Panamá en Grecia no está en Atenas, está en Pireos. Pireos es una ciudad o un puerto aledaño a Atenas, una media hora en carro más o menos, en donde se encuentra uno de los puertos más importantes de Europa, el cual es en buena parte controlado por Cosco Shipping Company. ¿Por qué esta embajada es tan importante? ¿Por qué presentaron la advertencia “slash” amenaza en esa embajada? Por una razón bastante sencilla. Panamá no solamente tiene un canal. Panamá tiene la flota de marina mercante más grande del mundo. Nosotros competimos con Liberia siempre por el control o por el número de banderas en mayor circulación a nivel mundial en materia de buques. Entonces, siendo el consulado “slash” embajada de Panamá en Grecia, el consulado de Pireos, uno de los hubs para el abanderamiento de naves, era el lugar propicio para presentar la amenaza. La amenaza era que en la medida en la que Panamá siguiese con esos pronunciamientos, se iban a empezar a retener barcos panameños en puertos chicos. Como otra medida contingente, China, particularmente la empresa Cosco, dio la orden a sus buques que dejasen de utilizar. El puerto de Balboa. Ahora todo el tráfico chino por el Pacífico se está concentrando en Chancay, Perú.
Esa es otra represalia que a mi juicio es interesante y merece la pena ser analizada a un nivel mayor de profundidad. Ante estos dos sucesos, Panamá empezó a retroceder. El ministro del canal apareció en Televisión Nacional pidiendo el retorno de Cosco al puerto de Balboa. Y se trató de desescalar la situación. Pero esto no ha parado. La estadística va en alza. Incidentes se han duplicado e incluso triplicado en relación con años anteriores en la misma cantidad de meses. Esto es algo que también merece la pena la atención. Y nos encontramos con un escenario aún más complejo cuando el jueves, es decir, hace dos días, los Estados Unidos emite un comunicado en el que públicamente emplazan a China sobre una actitud que ellos perciben como abusiva en contra de Panamá.
Entonces ha llegado una suerte de impasse diplomático. Si esto lo combinamos con los desarrollos en la cumbre Escudo de las Américas Shield of the Americas, ahí nos vamos a encontrar otro tema interesante. Shield of the Americas no es sólo sobre narcotráfico, no sólo es sobre migración, también tenía un alto componente sobre la presencia de china en el hemisferio occidental o en las Américas. Entonces, sin duda alguna, ahora mismo existe una crisis en la relación bilateral entre Panamá y China y potencialmente puede haber una nueva escalada en la crisis de la relación bilateral Panamá -Estados Unidos.
Panamá no ha entendido la importancia geoestratégica todavía que tiene y todavía está tratando de balancear bajo una óptica no estratégica, sino netamente mercantilista. Y eso es lo que nos está llevando al hueco en el que estamos actualmente. Si ustedes quieren tener una muestra de lo importante que es Panamá para Estados Unidos, léanse la estrategia de defensa nacional. A Panamá lo mencionan en varias ocasiones, particularmente el canal de Panamá como territorio clave, como key terrain.
